Quand plusieurs usages se disputent une ressource qui se raréfie, l’État cherche à organiser le dialogue plutôt qu’à trancher seul, bassin par bassin. C’est l’objet du projet de territoire pour la gestion de l’eau, le PTGE : une démarche de concertation, menée à l’échelle d’un territoire hydrologique cohérent, qui réunit agriculteurs, collectivités, industriels, pêcheurs et associations autour d’un état des lieux partagé et d’un programme d’actions. L’ambition est de rétablir un équilibre durable entre ce que l’on prélève et ce que la ressource peut fournir, sans compromettre les milieux aquatiques. Cet article explique ce qu’est un PTGE, d’où il vient, comment il se construit, qui y participe et comment il s’articule avec les autres outils de la politique de l’eau.
Qu’est-ce qu’un projet de territoire pour la gestion de l’eau
Un PTGE est une démarche fondée sur une approche globale et co-construite de la ressource en eau, sur un périmètre cohérent du point de vue hydrologique. Son but est d’atteindre un équilibre entre les besoins et les ressources disponibles, tout en respectant le bon fonctionnement des écosystèmes aquatiques. Ce n’est pas un document réglementaire de plus, mais un cadre de travail qui aboutit à un programme d’actions signé par les parties prenantes.
Trois grandes situations justifient d’engager un PTGE. La première concerne les territoires déjà en déséquilibre quantitatif, où les prélèvements dépassent structurellement ce que la ressource peut supporter en année sèche. La deuxième vise les territoires exposés à un risque de tension future sous l’effet du changement climatique, même s’ils sont aujourd’hui à l’équilibre. La troisième réunit les territoires qui envisagent un projet de développement, agricole ou économique, dont la soutenabilité en eau doit être examinée collectivement avant toute décision.
Le point commun de ces situations est la nécessité d’un dialogue territorial. Un PTGE part du principe que l’on ne réduit pas durablement la pression sur l’eau par la seule réglementation : il faut que les usagers eux-mêmes s’accordent sur des objectifs de sobriété, sur des règles de partage et, le cas échéant, sur des ouvrages ou des changements de pratiques. Cette logique de concertation distingue le PTGE des mesures d’urgence prises en cas de manque d’eau, comme les restrictions détaillées dans notre article sur la gestion de crise de la sécheresse. Le PTGE agit en amont, sur la structure des usages, quand les arrêtés préfectoraux agissent dans l’urgence, sur les prélèvements immédiats.
D’où vient le PTGE : de l’instruction de 2015 à celle de 2019
La notion de projet de territoire pour la gestion de l’eau a d’abord été introduite par une instruction du 4 juin 2015. Le dispositif a ensuite été refondu par l’instruction du Gouvernement du 7 mai 2019, qui constitue aujourd’hui le texte de référence. Cette instruction précise les objectifs, la méthode et le rôle des services de l’État, et cherche à accélérer le déploiement des démarches sur le terrain.
Le cadre a continué d’évoluer. Un addendum publié le 17 janvier 2023 est venu compléter l’instruction de 2019, notamment pour tenir compte des conclusions du Varenne agricole de l’eau et de l’adaptation au changement climatique. Un guide méthodologique à destination des porteurs de projet a été diffusé en août 2023. Cet empilement de textes traduit une volonté constante de clarifier une démarche qui, sur le terrain, se heurte souvent à la complexité des accords à trouver entre usagers.
Le PTGE s’inscrit dans un mouvement plus large de la politique de l’eau française, engagé notamment par les Assises de l’eau puis par le Plan eau du 30 mars 2023. Ce plan réaffirme le rôle des PTGE comme outil privilégié pour partager la ressource à l’échelle des bassins et pour sécuriser les usages dans un contexte de raréfaction. Il rejoint ainsi les autres leviers de la gestion de la ressource en eau en France, qui combine planification, sobriété et adaptation.
Les objectifs : restaurer l’équilibre entre besoins et ressource
L’objectif central d’un PTGE est quantitatif : ramener les prélèvements à un niveau compatible avec la ressource disponible, y compris en année sèche, et de façon durable. Cela suppose de connaître précisément les volumes prélevés par chaque usage, d’estimer les volumes réellement disponibles et de définir des volumes prélevables qui préservent un débit minimal dans les rivières et une recharge suffisante des nappes.
À l’échelle nationale, l’État s’est fixé un cap chiffré à la suite des Assises de l’eau. L’objectif affiché est d’atteindre au moins 50 PTGE d’ici 2022, puis 100 d’ici 2027, comme le rappelle le ministère chargé de l’agriculture dans sa présentation des PTGE au service d’une agriculture durable. Ces cibles donnent une idée de l’ambition, même si le rythme réel d’aboutissement des démarches dépend fortement du contexte local et de la difficulté des arbitrages.
Le travail de connaissance qui précède un PTGE représente déjà un effort considérable. Sur le bassin Rhône-Méditerranée, par exemple, le portail national de la gestion de l’eau recense environ 80 études préalables de volumes prélevables engagées sur les territoires en déséquilibre, selon la présentation du PTGE sur Gest’eau. Ces études, souvent longues et techniques, servent de socle objectif à la négociation : sans chiffres partagés sur ce que la ressource peut réellement fournir, la discussion sur le partage tourne court.
Cet équilibre quantitatif ne se pense pas isolément. Il doit rester compatible avec les objectifs de qualité et de bon état des masses d’eau fixés par la directive cadre sur l’eau. Prélever moins ne suffit pas si les milieux restent dégradés par les pollutions : un PTGE bien conçu articule la dimension quantitative et la dimension qualitative de la gestion de l’eau.
Comment se construit un PTGE : les grandes étapes
Un PTGE n’est pas un document que l’on rédige d’un trait. C’est un processus qui traverse plusieurs états d’avancement, du premier repérage jusqu’à la mise en œuvre des actions. Le portail Gest’eau distingue cinq états qui structurent le suivi national des démarches.
| État d’avancement | Ce qui se passe |
|---|---|
| Non engagé | Le territoire est identifié comme pertinent mais aucune démarche n’a démarré |
| Émergence | Un porteur se déclare, le périmètre et la gouvernance se dessinent |
| État des lieux et diagnostic | Recueil des données, quantification des prélèvements et de la ressource, diagnostic partagé |
| Élaboration | Co-construction de scénarios puis d’un programme d’actions négocié |
| Mise en œuvre | Le programme d’actions est engagé et suivi dans le temps |
La phase d’émergence est décisive. C’est là que se joue la crédibilité du porteur de projet et la confiance entre acteurs. Un PTGE mal engagé, où certains usagers se sentent exclus dès le départ, peine ensuite à produire un accord solide.
L’état des lieux et le diagnostic forment le socle technique. Ils doivent quantifier les prélèvements agricoles, domestiques et industriels, évaluer la ressource disponible et estimer les volumes prélevables compatibles avec les milieux. Cette étape mobilise des données produites par les agences de l’eau, les établissements publics et les bureaux d’études, et elle prend souvent plusieurs années dans les territoires les plus tendus.
L’élaboration proprement dite consiste à bâtir des scénarios contrastés, puis à négocier un programme d’actions. Ce programme peut combiner des économies d’eau, des changements de pratiques agricoles, des réductions de fuites sur les réseaux, une meilleure protection des zones humides et, dans certains cas débattus, des ouvrages de stockage. Le sujet des retenues et des réserves de substitution est souvent le plus conflictuel : il concentre l’attention médiatique alors que la sobriété et l’efficience représentent une part importante des leviers mobilisables.
Qui pilote et qui participe
La gouvernance d’un PTGE repose sur plusieurs instances complémentaires. Chacune joue un rôle précis, et leur bon fonctionnement conditionne la solidité de l’accord final.
| Instance | Composition | Rôle |
|---|---|---|
| Porteur de projet | Collectivité, syndicat ou établissement public | Conçoit la démarche, mobilise les moyens, arbitre |
| Comité de pilotage | Tous les usages de l’eau (eau potable, agriculture, industrie, énergie, pêche, loisirs, protection des milieux) | Oriente la démarche, valide les grandes étapes |
| Comité technique | Experts, services de l’État, bureaux d’études | Apporte l’expertise et instruit les dossiers |
| Instances participatives | Public, riverains, acteurs locaux | Permettent l’information et la participation, quand elles sont mises en place |
Le porteur de projet est la cheville ouvrière. Il doit être légitime et neutre, capable de réunir des intérêts parfois opposés. Dans les territoires dotés d’un schéma d’aménagement et de gestion des eaux, la commission locale de l’eau joue naturellement ce rôle d’assemblée de référence, comme le détaille notre article sur le SDAGE et le SAGE.
Le comité de pilotage est le lieu de la représentation de tous les usages. Sa composition importe : un PTGE dont le comité de pilotage sous-représente certains acteurs, par exemple les associations de protection de la nature ou les collectivités aval, risque d’aboutir à un accord fragile, contesté au moment de sa mise en œuvre. La légitimité d’un PTGE tient largement à l’inclusivité de sa gouvernance.
Les services de l’État accompagnent la démarche sans en être le porteur. Les directions départementales des territoires, les agences de l’eau et l’Office français de la biodiversité apportent des données, un cadre méthodologique et un contrôle de cohérence avec les objectifs réglementaires. Cette répartition des rôles rejoint la logique décrite dans notre panorama des acteurs de la filière eau.
PTGE, SDAGE et SAGE : comment ils s’articulent
Une question revient souvent : le PTGE fait-il double emploi avec les documents de planification existants ? La réponse est non, à condition de bien situer chaque outil. Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) fixe, à l’échelle du grand bassin hydrographique, les orientations de la politique de l’eau pour six ans. Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) décline ces orientations à l’échelle d’un sous-bassin, avec une portée juridique réelle.
Le PTGE se situe à un niveau opérationnel. Il ne se substitue ni au SDAGE ni au SAGE : il en traduit les objectifs quantitatifs en un programme d’actions concret, négocié entre usagers, sur un territoire donné. Là où le SAGE fixe des règles, le PTGE organise leur mise en œuvre et mobilise les acteurs pour les atteindre. Quand un SAGE existe, le PTGE s’appuie sur sa commission locale de l’eau et doit rester cohérent avec ses dispositions.
Cette articulation évite les contradictions. Un PTGE qui autoriserait des prélèvements incompatibles avec les objectifs du SDAGE serait juridiquement fragile et, en pratique, non finançable par l’agence de l’eau. La hiérarchie est claire : le PTGE décline, il ne renverse pas. Le Cerema insiste d’ailleurs sur cette complémentarité entre planification réglementaire et démarche opérationnelle de territoire.
PTGE et agriculture : le poids du Varenne de l’eau
L’agriculture occupe une place centrale dans les PTGE, pour une raison simple : elle représente une part majeure des prélèvements estivaux, au moment où la ressource est la plus tendue. La question de l’irrigation, de sa sécurisation et de son évolution est donc au cœur de la plupart des démarches, en particulier dans les bassins déficitaires du Sud-Ouest et du Poitou-Charentes.
Le Varenne agricole de l’eau et de l’adaptation au changement climatique, conduit en 2021 et 2022, a réaffirmé le rôle des PTGE comme outil de dialogue et souligné la nécessité de soutenir leur aboutissement. Ce chantier partait d’un constat partagé : l’agriculture est particulièrement exposée aux sécheresses récurrentes, et sa résilience passe autant par une transition agroécologique que par une gestion plus fine de l’eau. Le PTGE devient alors le cadre où se discutent, ensemble, les économies d’eau, l’évolution des cultures et, éventuellement, les ouvrages de stockage.
Cette centralité agricole explique aussi les tensions. Les débats sur les retenues, la crainte d’un accaparement de la ressource par certains usages et les questions de justice entre exploitations font des PTGE des exercices politiquement sensibles. Une évaluation conjointe menée en 2022 sur une quinzaine de PTGE a confirmé la pertinence de la démarche pour rechercher un équilibre durable entre ressource et usages, tout en pointant les difficultés récurrentes d’animation et de temps long. La réussite d’un PTGE tient moins à la technique qu’à la qualité du dialogue et à la confiance construite entre les parties.
Le financement et le suivi dans le temps
Un PTGE ne vit que s’il est financé et suivi. L’élaboration de la démarche, les études préalables et l’animation représentent déjà un coût significatif, souvent porté conjointement par la collectivité qui pilote et par l’agence de l’eau du bassin. Les agences soutiennent ces démarches dans le cadre de leurs programmes pluriannuels d’intervention, avec des taux d’aide qui varient selon la nature des actions et l’état de la ressource sur le territoire concerné.
Le financement des actions elles-mêmes obéit à des règles précises, en particulier pour les ouvrages. Dans un bassin classé en déséquilibre quantitatif, un projet de stockage ne peut être aidé qu’à la condition de démontrer une réduction nette des prélèvements estivaux sur la ressource. Cette conditionnalité, réaffirmée par le Plan eau de 2023, vise à éviter qu’un ouvrage financé sur fonds publics n’aggrave la pression sur une nappe déjà sollicitée. Elle explique pourquoi l’étape de quantification des volumes prélevables est aussi structurante : c’est elle qui fixe le cadre de ce qui est finançable.
Le suivi dans le temps est l’autre condition de réussite. Un programme d’actions signé mais non évalué reste lettre morte. Les PTGE prévoient donc des indicateurs de résultat, comme l’évolution des volumes prélevés, le niveau des nappes ou le respect des débits d’objectif, et un dispositif de gouvernance qui se réunit régulièrement pour ajuster les actions. Ce suivi de long terme mobilise les mêmes données que celles produites pour l’état des lieux, ce qui plaide pour un observatoire local pérenne plutôt que pour des mesures ponctuelles. Sans ce fil continu, la confiance construite pendant l’élaboration se délite, et le PTGE perd sa capacité à faire tenir un accord dans la durée.
Ce que le PTGE change concrètement sur un territoire
Sur le terrain, un PTGE abouti se traduit par un programme d’actions daté et chiffré, assorti d’engagements des différents usagers. Il peut prévoir des objectifs de réduction des prélèvements, un accompagnement des exploitations vers des cultures moins consommatrices, un plan de réduction des fuites sur les réseaux d’eau potable, la restauration de zones humides pour soutenir les débits d’étiage, ou encore un suivi renforcé des nappes et des rivières.
Le PTGE ne dispense pas des compétences réglementaires locales. La prévention des inondations et la gestion des milieux aquatiques restent portées par les collectivités au titre de la compétence GEMAPI, et les arrêtés de restriction continuent de s’appliquer en cas de crise. Le PTGE agit comme un cadre intégrateur qui met ces dispositifs en cohérence à l’échelle d’un bassin, plutôt que de les remplacer.
Reste que la démarche a ses limites. Elle repose sur le volontariat et sur la capacité des acteurs à s’accorder, ce qui prend du temps et bute parfois sur des désaccords de fond. Un PTGE ne crée pas de ressource nouvelle : il organise le partage de ce qui existe, dans un contexte où le changement climatique tend à réduire la disponibilité de l’eau. Sa valeur tient à la méthode qu’il installe, celle d’une décision partagée et documentée, plutôt qu’à une solution miracle. Pour approfondir la manière dont ces démarches s’inscrivent dans la politique nationale, on peut se reporter au hub sur la gestion de l’eau et aux travaux de la rédaction, dont ceux de Claire Vasseur sur la planification quantitative.